Nova lei concede oportunidade de regularização do domínio fundiário na fronteira

Foi publicada no dia 23 de outubro de 2015, a Lei n. 13.178 que dispõe sobre a ratificação dos registros imobiliários decorrentes de alienações e concessões de terras públicas situadas nas faixas de fronteira, revogando as leis anteriores que tratavam do tema. A lei tem um período de vacatio legis de 45 dias (art. 5º) e entra em vigor no dia 07 de dezembro de 2015.

A questão da titularidade de terras na faixa de fronteira atormenta juristas há mais de século. A Lei do Império n. 601/1850, chamada de Lei de Terras, começou por estabelecer, já no seu art. 1º, que as terras devolutas localizadas na faixa de 10 léguas (66 quilômetros) da fronteira poderiam ser concedidas gratuitamente, em uma política imperial de ocupação das fronteiras e de ampliação da segurança nacional.

Com o fim do Império e a implantação da República Federativa, na Constituição de 1891, transferiu-se o domínio das terras devolutas para os Estados, excepcionando apenas a porção do território “indispensável para a defesa das fronteiras” para a União (art. 64)1.

Tal distribuição do domínio de terras devolutas (em regra, dos Estados e, na faixa de fronteira, da União) foi reiterada nas Constituições seguintes2 até a Constituição de 1988, que estabelece o domínio da União sobre as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras (art. 20, II).

Além dessa distribuição de domínio, variável ao longo da história constitucional brasileira, outros requisitos para alienação e concessão de terras devolutas em faixa de fronteira também oscilaram ao longo dos anos. Instituiu-se a necessidade de assentimento prévio de um Conselho de Segurança Nacional na faixa de até 100 Km3 e depois de 150 Km4 da fronteira; e impuseram-se limites de área5 para essas concessões, a partir dos quais seria necessária a aprovação do Senado, Conselho Federal, ou Congresso Nacional, a depender da época.

Contudo, esses diversos e variados regimes de titularidade e de restrições para alienações e concessões de terras devolutas na faixa de fronteira não foram acompanhados pela realidade fática, tendo ocorrido inúmeras atos de privatização de terras sem a observância de tais requisitos, principalmente no que diz respeito às concessões e alienações a non domino, isto é, feitas pelos Estados sobre terras que eram, na verdade, da União.

O mundo jurídico viveu inúmeras discussões acerca da teoria das nulidades dos atos jurídicos nesse tema, principalmente diante do interesse da União de reaver terras para o fim de implantação da reforma agrária, quando passaram a sustentar a completa nulidade do título de origem, que contaminaria com a mesma consequência jurídica todos atos de transferência subsequentes6.

Prevaleceu, afinal, a orientação de que seria juridicamente possível a ratificação, pela União, dos títulos concedidos e alienados de forma irregular na sua origem, o que, todavia, não afastou inúmeras dúvidas jurídicas sobre o tema.
A Lei n. 4.947, de 06 de abril de 1966, foi que, finalmente, possibilitou a ratificação desses títulos (art. 5º, §1º) e o Decreto-lei n. 1.414, de 18 de agosto de 1975, regulamentou o processo dessas ratificações. Posteriormente, mais de trinta anos após a Lei n. 4.947/1966, como ainda não havia sido requerida a ratificação de todos os títulos referidos pelo §1º do art. 5º daquela Lei, o Poder Público entendeu por bem estabelecer um prazo para esse requerimento, o que foi feito mediante a Medida Provisória n. 1.797, de 6 de janeiro de 1999, reeditada por diversas vezes e, ao final, convertida na Lei n. 9.871/1999, de 23 de novembro de 1999. O prazo estabelecido tinha início em 1º de janeiro de 1999 e duraria dois anos, mas que, com sucessivas prorrogações, foi estendido até 31 de dezembro de 2003.

Findo aquele prazo, a partir de 2004, a União estava autorizada a declarar nulos os títulos de alienação ou concessão a partir da origem, caso os detentores dos imóveis respectivos não tivessem feito o requerimento da ratificação ao Incra.

Agora, a Lei n. 13.178/2015, que entrará em vigor em 07 de dezembro de 2015, vem alterar esse quadro normativo, possibilitando que os interessados pleiteiem a ratificação de suas terras, desde que requeiram a certificação do georreferenciamento do imóvel e a atualização da sua inscrição no Sistema Nacional de Cadastro Rural, em até 4 anos da publicação da Lei, isto é, até 22 de outubro de 2019 (art. 2º, §2º). Isso para os imóveis com área superior a quinze módulos fiscais, considerados grande propriedade pela Lei n. 8.629/1993, já que os de área inferior a esse limite serão ratificados pelos efeitos da própria lei (art. 1º).

Entretanto, a recém-publicada Lei apresenta pontos questionáveis, que certamente aportarão nossos Tribunais, na medida em que é feita confusão quanto a quais limites e restrições de concessão e alienação original dos títulos devem ser observados. Enquanto o art. 3º observa as restrições da época do ato de transferência original, o §6º do art. 2º, incoerentemente, exige respeito a limites que entraram em vigor apenas com a Constituição de 1988, quando esta exige aprovação do Congresso Nacional para a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a 2.500 hectares (art. 188, §1º).

A extensão do sentido constitucional para exigir a observância desse limite também para ratificação de alienações e concessões feitas sob a égide de regimes constitucionais anteriores viola garantias fundamentais do direito adquirido e do ato jurídico perfeito (art. 5º, XXXVI, CF) além do princípio da segurança jurídica. A Lei já nasce, portanto, com grave vício de inconstitucionalidade.

De qualquer forma, os detentores de terras situadas nas faixas de fronteira têm nova oportunidade de regularizar seus títulos com essa nova legislação e, nas hipóteses não albergadas pela lei, de questionar judicialmente a constitucionalidade de alguns de seus dispositivos.

(*) Celso Cestari, procurador federal do Incra aposentado, ex-superintendente regional do Incra e advogado

(*) Joaquim Basso, mestre em Direito Agroambiental pela UFMT, especialista em Direito Ambiental pela UCDB, advogado e bacharel em Agronomia.

Final

1 Essa porção era a faixa de 10 léguas da Lei de Terras, que foi considerada recepcionada pela ordem constitucional republicana.

2 Na vigência da Constituição de 1946, a Lei n. 2.597/1955 estendeu o domínio da União para 150 Km da faixa da fronteira

3 Constituição de 1934.

4 A partir da Constituição de 1937.

5 Variáveis de 2.500 a 10.000 hectares ao longo dos diversos regimes constitucionais.

6 Essa discussão perpassou por várias manifestações importantes da Advocacia-Geral da União (Parecer M-49, de 04 de novembro de 1940, e I-191, de 19 de setembro de 1972 e L-068, de 13 de junho de 1975) e da Consultoria-Geral da República (H-485, de 1º de março de 1967)