O que não pode ficar de fora no debate do PL de regulação de plataforma digital

Ao longo das últimas décadas, a evolução dos mercados exigiu que o direito da concorrência incorporasse novas realidades econômicas e tecnológicas, como o uso e a acumulação de dados, os modelos de intermediação e a arquitetura dos ecossistemas digitais. Este texto reforça questões relevantes em momento especialmente sensível, em que circula minuta preparada pelo relator responsável pelo PL das plataformas digitais no Brasil (PL nº 4.675/2025).

A expansão das tecnologias digitais e a formação de grandes plataformas deram origem a amplo debate sobre seus impactos concorrenciais e sobre a suficiência dos instrumentos legais e institucionais disponíveis para prevenir distorções nos mercados.

Diversos relatórios elaborados por grupos de especialistas e acadêmicos analisaram esse fenômeno e formularam recomendações de política pública, muitas delas voltadas à adoção de regulações ex ante para a conduta das grandes plataformas digitais e para problemas associados à estrutura e às falhas de mercado (Furman et al., 2019; Stigler Center, 2019; Crémer et al., 2019).

Esses debates, que resultaram em regulações como a Digital Markets Act (DMA) europeia, revelam movimento distinto daquele observado na teoria econômica tradicional da regulação. Historicamente, regularam-se monopólios naturais de infraestrutura não replicável, depois desregulados quando inovação e mudança tecnológica reduziram barreiras à entrada.

No caso das plataformas digitais, observa-se o caminho inverso: atividades e serviços nascidos da inovação e da concorrência passaram a ser submetidos, em alguns países, especialmente na Europa, a maior intervenção regulatória. O argumento é que a própria inovação teria produzido novas formas de concentração e dependência.

Os governos da região acompanham atentamente esse debate internacional, e alguns têm se mostrado receptivos às iniciativas regulatórias europeias, fenômeno frequentemente descrito como “efeito Bruxelas”.

O Brasil é hoje o único país da região a avançar para um regime ex ante de plataformas digitais com semelhanças relevantes em relação à DMA. A experiência europeia, contudo, já revela custos administrativos elevados, demandas de usuários e empresas reguladas, além de resultados ainda incertos.

Como consequência da DMA, a Comissão Europeia designou sete gatekeepers em oito categorias de serviços essenciais de plataforma. Esse cenário contrasta com outras experiências regulatórias internacionais, como as do Japão e do Reino Unido, nas quais apenas Apple e Google foram designadas como empresas sujeitas à regulação. No caso japonês, a regulação aplica-se aos ambientes digitais móveis. De modo consistente, no Reino Unido, a Competition and Markets Authority (CMA) designou Apple e Google com Strategic Market Status em razão de suas plataformas móveis.

As opções regulatórias do Japão e do Reino Unido explicam-se pelo fato de que os sistemas operacionais móveis apresentam características que os tornam mais difíceis de desafiar do que outros serviços. Em particular, esses sistemas envolvem uma infraestrutura custosa — os dispositivos móveis —, que limita o multihoming por parte dos usuários, em contraste com redes sociais e comércio eletrônico, nos quais o multihoming é mais usual.

Ausência de convergência internacional

Esse panorama comparado é relevante para contextualizar o debate recente na América Latina, em que o Brasil aparece como o único país da região a avançar em direção a um regime de regulação ex ante de plataformas digitais, por meio do Projeto de Lei nº 4.675/2025.

O PL 4.675/2025 tem como antecedente a Tomada de Subsídios nº 1/2024 da SRE/MF, que recebeu 72 contribuições, das quais 59 foram consideradas. A consulta tratou da necessidade de alterar a Lei de Defesa da Concorrência ou criar marco regulatório específico, bem como de definir escopo material e mecanismos de coordenação institucional.

A Europa lidera um enfoque regulatório (DMA) que surge como uma evolução de casos antitruste enfrentados previamente naquele contexto institucional. Estados Unidos e países latino-americanos, contudo, vêm resolvendo casos antitruste de maneira diversa da experiência europeia. Por essa razão, um modelo regulatório inspirado diretamente no DMA não se apresenta como passo natural ou inevitável para a região.

Os casos antitruste recentes no Brasil e na América Latina demonstram que o enforcement da legislação concorrencial permanece ativo e que as autoridades de concorrência dispõem de instrumentos para enfrentar os desafios da economia digital. Assim, não se demonstra nesse momento a necessidade de uma nova lei de regulação ex ante. De forma consistente, a ausência de convergência internacional indica que a regulação ex ante não é uma consequência inevitável da digitalização dos mercados.

Dinamismo empresarial e destruição criativa impulsionados pela economia digital

A adoção de uma nova regulação ex ante coloca em evidência o tradicional trade-off entre eficiência estática e eficiência dinâmica: de um lado, a promoção de inovação incremental, ou competição em serviços; de outro, a preservação de incentivos à inovação disruptiva, ou competição em infraestrutura.

O dinamismo empresarial e a destruição criativa estão positivamente correlacionados com a taxa de crescimento da economia. A entrada de novas empresas no mercado pressiona empresas estabelecidas a reduzir preços, mas também as incentiva a elevar produtividade e inovação.

Na economia digital, o dinamismo empresarial e a entrada de novas empresas com potencial de desafiar atores estabelecidos são observados principalmente em fintechs e comércio eletrônico, mas também em setores como healthtechs e agtechs. Uma regulação que desestimule investimentos e financiamento nesses setores pode produzir impactos negativos sobre o crescimento potencial da região.

Na América Latina e no Caribe, o venture capital cresceu significativamente: em 2016, cerca de 197 empresas receberam financiamento no valor aproximado de USD 0,5 bilhão (LAVCA, 2024); em 2024, foram 751 empresas financiadas, com aproximadamente USD 4,5 bilhões (LAVCA, 2025). Os dez setores que lideraram o valor financiado por venture capital em 2024 foram: fintech (61%), e-commerce (5,6%), IT services & cloud computing (3,7%), CRM/sales management (3,6%), transportation/mobility (3%), healthtech (2,9%), internet of things — IoT (2,8%), agtech (2,6%), HR tech (1,6%) e cleantech (1,6%). Todos esses setores estão diretamente relacionados à economia digital e às novas tecnologias.

Em número de operações financiadas por venture capital, os setores líderes foram: fintech (230), e-commerce (46), healthtech (40), agtech (37), AI & machine learning (36), logistics tech (35), CRM/sales management (32), proptech (29), cleantech (28) e biotech & medical devices (27).

Na América Latina, empresas tecnológicas e digitais lideram parte importante do dinamismo empresarial, elemento essencial para o crescimento sustentado. As autoridades de concorrência desempenham papel fundamental na prevenção de barreiras à entrada e à expansão de competidores, bem como no enfrentamento de estratégias anticompetitivas adotadas por incumbentes para conter a inovação.

Nesse contexto, uma regulação ex ante de plataformas digitais pode, em determinados casos, converter-se em mecanismo de proteção de atores tradicionais estabelecidos que vêm sendo desafiados por essas mesmas plataformas.

Oportunidades da IA não devem ser desperdiçadas por regulações com risco de obsolescência

A inteligência artificial, especialmente modelos fundacionais e agentes de IA, vem alterando estruturas de mercado e dinâmicas competitivas entre agentes digitais. Esse processo coloca em dúvida pressupostos tecnológicos e econômicos de propostas ex ante concebidas antes da adoção intensa da IA generativa.

Essas considerações são especialmente relevantes para economias em desenvolvimento, como as da América Latina, onde empresas tecnológicas e digitais lideram parcela importante do dinamismo empresarial necessário ao crescimento sustentado.

A dinâmica competitiva dos ecossistemas digitais regionais é condicionada por um contexto econômico e institucional marcado pela presença de fortes incumbentes tradicionais. Ao mesmo tempo, startups digitais têm impulsionado a dinâmica empresarial, a inovação e o crescimento econômico. Qualquer iniciativa de regulação de plataformas digitais deve levar em conta o impacto da inteligência artificial, inclusive porque grande parte das regulações ex ante de plataformas nasceu antes do processo mais intenso de adoção da IA generativa.

Os fundamentos econômicos de iniciativas regulatórias precisam ser reexaminados à luz da IA. Para a América Latina, regulações estáticas podem fragmentar mercados, reduzir incentivos à inovação e sacrificar eficiência em ecossistemas digitais ainda em consolidação.

Portanto, uma regulação ex ante de plataformas digitais na região pode, em determinados casos, funcionar como mecanismo de proteção de atores tradicionais estabelecidos que vêm sendo desafiados por plataformas digitais.

Além disso, Aghion et al. (2021) destacam a importância das autoridades de concorrência diante da nova onda tecnológica representada pela IA, que também vem sendo discutida como possível tecnologia de propósito geral (Calvino, Haerle & Liu, 2025).

A análise conduz à conclusão de que novas regulações ex ante estão longe de constituir uma prioridade evidente para o Brasil, especialmente diante de necessidades muito mais claras e consensuais, como dotar as autoridades de concorrência dos recursos necessários para contar com profissionais qualificados e ferramentas legais e tecnológicas compatíveis com suas funções. A experiência também demonstra que existem boas práticas de coordenação entre autoridades antitruste e outros órgãos com competências relacionadas ao ecossistema digital.

A regulação ex ante envolve custos e riscos elevados, enquanto seus benefícios permanecem pouco evidentes. A decisão de regular deve demonstrar impossibilidade de concorrência entre redes ou infraestruturas digitais e verdadeiro gargalo de acesso a infraestrutura essencial em sentido estrito.

No caso brasileiro, o PL nº 4.675/2025 ao consolidar um regime ex ante abrangente pode acarretar potenciais efeitos negativos sobre inovação, investimentos, entrada de novos competidores, segurança jurídica, custos de conformidade, consumidores, pequenas empresas e atuação do Cade. Se o Brasil pretende liderar uma agenda regional para mercados digitais, a prioridade deve ser uma política que preserve concorrência e inovação ao mesmo tempo, sem importar modelos estrangeiros.

Por isso, no debate final do PL 4.675/2025, não podem ficar de fora a análise comparada cuidadosa, a avaliação dos efeitos sobre inovação e investimento, o papel das autoridades concorrenciais, a coordenação institucional e a cautela para evitar que uma regulação estática se torne rapidamente obsoleta diante da evolução da IA e dos mercados digitais.

(*) Esteban Greco é economista, professor da Universidade de Buenos Aires

(*) Juliana Oliveira Domingues é professora doutora de Direito e Regulação Econômica da FDRP-USP.

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