A Importância dos Bancos Públicos no Brasil

A existência de Bancos Públicos em economias capitalistas se justifica pela necessidade de ofertar crédito de curto e longo prazos em setores onde o setor privado não se interessa, ou não possui rentabilidade suficiente, para operar. O financiamento de investimentos de longo prazo com baixa taxa de retorno, bem como o incentivo ao desenvolvimento regional, também justificam a sua existência.

Com efeito, os empresários precisam alongar a estrutura de seus passivos. Este alongamento de prazos (funding) pode ser provido via mercado de capitais ou de crédito. Em economias com mercados de capitais pouco desenvolvidos é comum o uso de instituições financeiras de desenvolvimento, em geral constituídas sob a forma de bancos públicos, operando com crédito direcionado e taxas de juros inferiores às de mercado, para permitir que os investidores tenham acesso a fontes de recursos e instrumentos financeiros indisponíveis pelo setor privado. Estes recursos possibilitam a constituição de passivos de prazo mais longos, adequados às estruturas de ativos, permitindo, assim, a expansão dos investimentos. Nessa perspectiva, os bancos públicos comerciais e de desenvolvimento desempenham papel crucial no financiamento e na coordenação dos projetos de investimento, reduzindo seus riscos.

Críticos da existência de bancos públicos apresentam alguns argumentos que justificam a sua não existência: i) comprometimento do caráter de banco público, pela necessidade de concorrer pela captação de recursos utilizando expedientes típicos de bancos privados; ii) Efeito Crowding-out com os bancos privados: o banco público ocupa o espaço que poderia ser utilizado pelo banco privado; iii) prestação de serviços em condições de menor eficiência que o setor privado, com ônus para o controlador e para a sociedade.

Não obstante as críticas acima destacadas, no Brasil, e em economias emergentes em geral, podemos elencar diversas razões para justificar a existência de bancos públicos. Em primeiro lugar, o banco público permite ampliar a oferta de crédito em condições mais favoráveis, em um país marcado por crédito caro e com dificuldades de oferta para diversos segmentos. Neste caso, destacam-se os benefícios da capilaridade da rede comercial para alcançar beneficiários potenciais, em especial nas condições de concentração dos serviços da rede bancária privada nas áreas de renda mais alta dos centros urbanos. Este é o caso de Bancos Comerciais ou de Desenvolvimento atuando no Desenvolvimento Regional. De fato, a concentração de crédito no Brasil apresenta contornos dramáticos, revelando a importância de atuação de bancos públicos como coadjuvantes no processo de desconcentração regional. Mesmo com a intensa atuação dos Bancos Públicos nos últimos 10 anos, a concentração de crédito não diminuiu, o que coloca um desafio adicional aos bancos públicos no Brasil, que é contribuir para a desconcentração regional.

Em segundo lugar, ampliar a capacidade de atendimento das demandas financeiras dos beneficiários de programas públicos que incluem o recebimento e o acesso regular a recursos financeiros. Os beneficiários de programas de microfinanças e crédito agrícola, além de programas para microempreendedores urbanos, são alguns dos programas que, em geral, o setor financeiro privado não encontra incentivos para atuar.

Finalmente, é de se destacar o papel anticíclico e de apoio à política econômica em momentos de instabilidade que os bancos públicos podem exercer. Este papel destaca a relevância da presença de grandes bancos comerciais públicos em momentos de crise econômica, em que os riscos de fragilização de bancos privados podem provocar retração do crédito interbancário e fuga de recursos para moeda estrangeira. Os problemas de desconfiança podem ser minimizados com o acúmulo de depósitos nos bancos comerciais públicos, o que lhes permite manter o crédito de curto prazo para o público, bem como o interbancário. Exemplos relevantes da atuação dos bancos públicos como fornecedor de liquidez ao sistema financeiro no Brasil ocorreu na crise cambial e financeira de 1995, com a desconfiança gerada pelos problemas que conduziram à intervenção em grandes bancos, e mais ainda nos episódios de setembro e outubro de 2008. Não apenas no caso da crise de 2008, os bancos públicos comerciais exerceram papel importante na diminuição dos spreads bancários, ao forçar uma maior concorrência.

Em que pese o importante papel dos bancos públicos no Brasil na recente crise financeira mundial, e que evitou o agravamento das dificuldades de liquidez no final de 2008, o Proer e o Proes modificaram substancialmente a estrutura do sistema bancário no Brasil após 1995. Dos bancos estaduais existentes em 1996, dez foram extintos, seis privatizados pelos governos estaduais, sete federalizados para posterior privatização, cinco reestruturados com recursos do PROES e três não participaram da reestruturação. Ainda, foi autorizada a instalação de 14 agências de desenvolvimento que não aceitam depósito do público, não sendo, portanto, consideradas bancos. Finalmente houve um estímulo à entrada de instituições estrangeiras.

A expansão dos bancos estrangeiros foi acompanhada por um relativo encolhimento do segmento privado nacional, mas em maior proporção do segmento público, de tal sorte que a participação dos bancos privados nacionais no total de ativos do sistema recuou de 41% em 1994 para 33% em 1999, vindo a recuperar-se em seguida, atingindo 50% em 2007.

A participação no total de depósitos dos Bancos Públicos reduziu-se de 16% para 7% entre 1994 e 2008; no total de créditos, de 19% para 6%; no patrimônio líquido total, de 11% para 7%. A despeito desta queda, permaneceu relevante o papel das instituições públicas no setor bancário – seja no volume de depósitos, seja nas operações de crédito –, em razão da presença do Bando do Brasil e da Caixa Econômica Federal, que representavam 23,2% do total de ativos em 2008. Exatamente por isto, o fornecimento de liquidez pelos desses bancos na crise de 2008 amenizou um pouco seus efeitos deletérios, confirmando a importância dos bancos públicos comerciais e de desenvolvimento no Brasil.

(*) Frederico G. Jayme Jr., professor do Cedeplar e coordenador da pós graduação em Economia da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)