Quem paga e quem presta contas por um novo sistema prisional?

Dados recentes do Conselho Nacional de Justiça mostraram que 66,7% dos estabelecimentos prisionais têm ocupação superior à capacidade e apresentam problemas estruturais em mais de 50 indicadores. As deficiências alcançam questões elementares, como o fornecimento de água e alimentação, a adequação das celas e até a inexistência de alvarás de funcionamento. Para leitores atentos, esses dados revelam algo que deve preceder qualquer discussão sobre a construção de novas prisões: o Estado precisa assegurar que as cerca de 505 mil vagas já existentes atendam aos padrões mínimos exigidos pela Constituição brasileira.

Antes de erguer novos muros, é preciso fazer com que os atuais estabelecimentos cumpram a lei. A superlotação é apenas a face mais visível de um problema que envolve infraestrutura, atendimento de saúde, educação, trabalho, segurança, assistência social, qualificação dos profissionais, controle da entrada no sistema e preparação para a saída. Um novo sistema prisional, portanto, não é necessariamente um sistema com mais prisões. É, antes de tudo, um sistema que funcione dentro da Constituição.

Foi justamente a persistente ausência desses padrões mínimos que levou o Supremo Tribunal Federal a reconhecer que o sistema prisional brasileiro vive um estado de coisas inconstitucional. Em 2023, a corte determinou que o Poder Judiciário e a União, assim como as 27 unidades da Federação, elaborassem e executassem um plano destinado à superação desse quadro.

Nasceu assim o Pena Justa, que, desde 2025, orienta a atuação dos entes federados por meio de reformas estruturantes que abrangem todo o ciclo penal: da entrada no sistema ao cumprimento da pena, passando pelos processos de saída, reintegração social e adoção de medidas destinadas a impedir que a situação inconstitucional volte a se repetir.

O plano não foi concebido como programa de construção de novas vagas. Seu foco está na qualificação da estrutura prisional existente e dos profissionais que nela trabalham, bem como no fortalecimento das estruturas penais que vão além da prisão. Isso inclui as alternativas penais, os serviços de atendimento à pessoa custodiada, as Centrais Integradas de Alternativas Penais, os Escritórios Sociais, a atenção às pessoas egressas e as iniciativas de inserção sociolaboral de pessoas privadas de liberdade ou que deixaram o sistema prisional.

Tudo isso demanda investimento

Os monitoramentos realizados pelo CNJ e reportados regularmente ao Supremo Tribunal Federal vêm demonstrando que um dos principais obstáculos à plena execução do Pena Justa é a insuficiência de provisão orçamentária. A dificuldade atinge os estados, o Distrito Federal e a União. Afeta tanto a implementação direta das metas federais quanto a capacidade da União de apoiar financeiramente os demais entes nas medidas de abrangência nacional.

Ciente de que todos têm papel ativo na garantia de recursos suficientes, o CNJ levantou, junto aos Tribunais de Justiça e aos Tribunais Regionais Federais, cerca de R$ 700 milhões mantidos em contas relacionadas a prestações pecuniárias. São valores decorrentes de penas e medidas alternativas, inclusive aquelas fixadas em condenações ou resultantes de instrumentos consensuais, como acordos de não persecução penal, transações penais e suspensões condicionais do processo.

A partir desse quadro, o Plenário do CNJ alterou a Resolução nº 558, de 2024, para incluir esses instrumentos no regime nacional de governança, transparência, rastreabilidade, controle judicial e prestação de contas. Também autorizou que os recursos oriundos de prestações pecuniárias, quando não destinados às vítimas ou a seus dependentes, possam financiar medidas previstas no Pena Justa ou nos planos estaduais e distrital, conforme regulamentação específica a ser publicada no prazo de 60 dias.

Ainda que a destinação não seja automática, preservando-se a destinação da verba para outras finalidades sociais igualmente relevantes — como segurança pública, educação, saúde e proteção social —, trata-se de significativo avanço para que a destinação de verbas ao Pena Justa possa ser juridicamente mais segura e administrativamente mais sustentável. Isso porque o modelo exige conta judicial vinculada, movimentação somente por determinação judicial, critérios públicos, fiscalização institucional e prestação de contas. Não se trata de criar um orçamento paralelo, mas de permitir financiamento complementar, dentro da legalidade, para ações concretas destinadas a superar uma inconstitucionalidade reconhecida pela Suprema Corte.

O zelo sobre a gestão de recursos parte do princípio de que, quando falamos em financiamento público, não se pode limitar à pergunta sobre quanto dinheiro existe. É igualmente necessário perguntar como os recursos são administrados, quem decide sua destinação, quais critérios são empregados, que mecanismos permitem acompanhar cada repasse e de que maneira os resultados são apresentados à sociedade. Não basta financiar. É preciso governar, controlar e prestar contas.

Dados levantados pelo próprio CNJ são especialmente preocupantes

Auditoria nacional sobre a gestão e a destinação de valores oriundos de prestações pecuniárias identificou nível geral de conformidade de apenas 38%. Em todo o país, 137 entidades foram credenciadas sem a realização de editais públicos, enquanto 201 projetos receberam repasses sem qualquer credenciamento prévio. Outras 79 entidades beneficiadas não se enquadravam nos critérios legais de prioridade.

O diagnóstico torna-se ainda mais grave quando se examinam a motivação e a transparência dos repasses. Em 71% dos processos avaliados, o critério de prioridade para a concessão dos recursos sequer foi indicado. Apenas 4% dos tribunais cadastravam esses valores em sistemas de gestão com o nível de detalhamento necessário à sua rastreabilidade. E somente 7% mantinham, em seus portais, publicação atualizada e detalhada das destinações realizadas.

Esses números demonstram que dinheiro público sem governança não resolve um problema estrutural; pode apenas criar outro. Recursos dessa natureza devem observar os princípios da administração pública e estar submetidos a registro contábil adequado, controles internos, publicidade ativa, rastreabilidade e prestação de contas tempestiva. A ausência desses mecanismos favorece a pulverização dos valores, a falta de critérios objetivos, a opacidade e o risco de aplicação desigual ou inadequada.

Um caso concreto examinado pelo CNJ mostrou, por outro lado, que é possível construir um modelo mais seguro. A regulamentação adotada pelo Tribunal de Justiça de Minas Gerais foi destacada pela auditoria nacional como boa prática por combinar editais públicos, contas judiciais vinculadas, prestação de contas detalhada, homologação judicial precedida de manifestação do Ministério Público, sanções às entidades inadimplentes e ampla publicidade dos atos. O relatório reconheceu nesse arranjo um modelo de governança avançado e maturidade institucional no tratamento contábil dos recursos.

Governança, nesse campo, também deve ser cooperativa

A atuação do Poder Judiciário não elimina a participação do Ministério Público, assim como a participação ministerial não se confunde com gestão direta dos valores ou com a indicação impositiva de beneficiários. O modelo aprovado pelo CNJ assegura ao Ministério Público participação institucional e colaborativa na definição de diretrizes e prioridades, preservando sua atuação fiscalizatória e sua relevância nos instrumentos de justiça penal consensual. Ao mesmo tempo, mantém com o Poder Judiciário as competências de destinação, controle de legalidade, fiscalização e aprovação das prestações de contas.

Esse equilíbrio é indispensável. Os recursos oriundos de prestações pecuniárias não são valores de livre disposição de qualquer instituição. São recursos de natureza pública ou de interesse público, submetidos a finalidades legais e a um sistema de freios e contrapesos. A proposta ministerial, o controle judicial, a participação institucional, a publicidade, o credenciamento prévio e a prestação de contas não são etapas concorrentes. São partes de um mesmo sistema de integridade.

É certo que o financiamento sustentável da política penal depende, primordialmente, do aporte adequado e regular de recursos orçamentários às pastas responsáveis pela administração penitenciária. Recursos oriundos de prestações pecuniárias não substituem o orçamento público ordinário nem desoneram os Poderes Executivos de suas responsabilidades constitucionais. São uma fonte complementar, e assim devem permanecer.

A transformação do sistema prisional exige, igualmente, esforço financeiro dos órgãos responsáveis pela saúde, educação, assistência social, cultura, trabalho, qualificação profissional e esporte, entre outras políticas transversais. A prisão não pode ser tratada como uma ilha administrativa. Quase todos os problemas encontrados dentro dos estabelecimentos penais dependem, em algum grau, da presença ou da ausência de políticas públicas que já existem fora deles.

Também é importante destacar que o Pena Justa não representa uma política pública meramente discricionária. Trata-se do cumprimento de obrigações constitucionais inadiáveis, expressamente reconhecidas pelo Supremo Tribunal Federal. Por essa razão, a chamada reserva do possível não pode ser invocada de maneira genérica para justificar a perpetuação de violações estruturais, sobretudo quando estão em jogo condições mínimas de dignidade, legalidade do cumprimento da pena e segurança da própria sociedade.

Ao viabilizar o emprego complementar desses recursos, o Poder Judiciário assume sua parcela de responsabilidade para além da formulação, da coordenação e do monitoramento do plano. Passa também a contribuir materialmente para a execução de ações necessárias à transformação do sistema prisional, sem substituir o financiamento orçamentário devido pelos entes federativos e sem abrir mão das exigências de governança.

A pergunta sobre quem paga a conta de um novo sistema prisional tem, assim, uma resposta necessariamente compartilhada. A União, os estados, o Distrito Federal, os diferentes setores das políticas sociais e o próprio Poder Judiciário possuem responsabilidades próprias e complementares. Mas existe uma segunda pergunta, igualmente decisiva: quem presta contas? A relação entre financiamento e governança é, portanto, inseparável.

Um sistema prisional constitucional não será construído apenas com mais dinheiro ou mais vagas. Será construído com planejamento, cooperação federativa, critérios objetivos, transparência, controle e responsabilidade institucional. Esse é o caminho para que os estabelecimentos penais efetivamente cumpram a lei, protejam direitos, favoreçam a reintegração social e contribuam, de maneira concreta, para a segurança da sociedade e para a redução da violência e da criminalidade organizada que se projeta para muito além dos muros das prisões.

(*) Ulisses Rabaneda é conselheiro Conselho Nacional de Justiça.

(*) Luís Geraldo Sant'Ana Lanfredi é desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo.

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