Moradores de condomínios pagam as obras e o IPTU máximo: é legal?
Nos últimos anos, cresceu de forma expressiva o número de loteamentos e condomínios fechados em cidades médias e grandes do país — empreendimentos em que toda a infraestrutura interna (pavimentação, drenagem de águas pluviais, rede de abastecimento de água, rede de esgoto, iluminação, segurança) é planejada, executada e mantida integralmente às expensas do incorporador e, posteriormente, dos próprios condôminos ou proprietários dos lotes.
Em paralelo a esse fenômeno urbanístico, consolidou-se uma controvérsia tributária relevante: municípios têm aplicado, a lotes urbanos não edificados situados nesses empreendimentos, a alíquota progressiva máxima do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) — a mesma reservada, por lei, aos imóveis que se beneficiam de melhoramentos e serviços efetivamente construídos e mantidos pelo Poder Público. Este artigo examina os fundamentos jurídicos que tornam essa prática ilegal, à luz da legislação tributária e da jurisprudência que vem se consolidando nos tribunais estaduais.
1. A progressividade do IPTU e sua função extrafiscal
O IPTU pode desempenhar, além da função arrecadatória, uma função extrafiscal: a de desestimular a manutenção de imóveis urbanos não edificados, subutilizados ou não utilizados, em descompasso com a função social da propriedade (art. 5º, XXIII, e art. 182, § 4º, da Constituição Federal).
É nesse contexto que os municípios, com fundamento no art. 156, § 1º, da Constituição Federal (na redação dada pela Emenda Constitucional nº 29/2000), instituem alíquotas progressivas de IPTU para imóveis não edificados, graduadas conforme a localização e o uso do imóvel.
Ocorre que essa progressividade não é incondicionada. O art. 32, § 1º, do Código Tributário Nacional estabelece, para fins de definição da própria "zona urbana" tributável, que os melhoramentos relevantes para o IPTU devem ser construídos ou mantidos pelo Poder Público, elencando: (i) meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; (ii) abastecimento de água; (iii) sistema de esgotos sanitários; (iv) rede de iluminação pública; e (v) escola primária ou posto de saúde a até três quilômetros do imóvel.
Os códigos tributários municipais, ao instituírem a progressividade do IPTU sobre imóveis não edificados, costumam reproduzir essa mesma lógica: quanto mais melhoramentos públicos o logradouro possuir, maior a alíquota aplicável — chegando, em alguns municípios, a percentuais da ordem de 3,5% do valor venal para lotes servidos por três ou mais melhoramentos.
O ponto central, portanto, é que tanto o CTN quanto a legislação municipal correlata condicionam a maior alíquota à existência de investimento público na infraestrutura do entorno. Quando a infraestrutura não decorre de investimento do Poder Público — mas sim de recursos exclusivamente privados —, falta o pressuposto legal que autoriza a cobrança progressiva.
Na doutrina, Hugo de Brito Machado destaca que a definição de "zona urbana" e dos melhoramentos que a caracterizam, para fins do art. 32 do CTN, é requisito objetivo e vinculante ao lançamento do imposto, não podendo o município alargar por conta própria o conceito legal de melhoramento público, enquanto Regina Helena Costa sublinha que a progressividade do IPTU, mesmo após a Emenda Constitucional nº 29/2000, permanece vinculada à sua racionalidade extrafiscal quando aplicada em razão do uso e da localização do imóvel, não podendo ser transformada em mero incremento arrecadatório destituído de causa.
2. Loteamentos e condomínios fechados: infraestrutura privada e função social já atendida
Os loteamentos e condomínios fechados são disciplinados pela Lei Federal nº 6.766/1979 (Parcelamento do Solo Urbano) e por legislação municipal específica, que condicionam a aprovação do empreendimento à execução, pelo próprio incorporador ou pela associação de proprietários, de toda a infraestrutura necessária — vias internas, pavimentação, drenagem, redes de água, esgoto e energia, além da manutenção contínua desses serviços e da segurança do perímetro.
Não há, nesses empreendimentos, qualquer contrapartida do Poder Público: os espaços internos são privados, não publicizados, e sua conservação é integralmente custeada pelos condôminos por meio de taxas condominiais. Como observam Hely Lopes Meirelles, em sua clássica obra sobre direito municipal, e Toshio Mukai, em estudo específico sobre a Lei nº 6.766/79, a aprovação do loteamento fechado pelo município pressupõe justamente que o parcelamento atenda, por conta e risco do empreendedor, a todas as exigências urbanísticas cabíveis — inclusive as de infraestrutura —, sem que isso implique qualquer assunção de despesa ou de responsabilidade pelo Poder Público.
Diante desse arranjo, a aplicação da alíquota progressiva de IPTU — cujo pressuposto legal é a existência de melhoramentos públicos — a lotes situados nesses loteamentos gera uma distorção lógica e jurídica: o contribuinte é tributado mais gravosamente exatamente por dispor de uma infraestrutura que ele mesmo, e não o município, custeou.
Mais do que isso, a própria aprovação do empreendimento pelo Poder Público municipal, precedida do cumprimento de todas as exigências urbanísticas aplicáveis, já demonstra que a propriedade cumpre sua função social — tornando artificial e destituída de causa a cobrança extrafiscal que visa, precisamente, a induzir esse mesmo cumprimento.
Nesse sentido, Kiyoshi Harada observa que a extrafiscalidade do IPTU progressivo só se legitima como instrumento de política urbana quando efetivamente apto a induzir o comportamento do contribuinte — o que pressupõe alguma omissão ou ociosidade a ser corrigida, inexistente quando o próprio proprietário já arcou com a estruturação completa do imóvel.
Em outras palavras: a tributação progressiva do IPTU sobre imóvel não edificado tem como finalidade combater a ociosidade especulativa do solo urbano em prejuízo da cidade. Um lote inserido em loteamento fechado regularmente aprovado, dotado de infraestrutura própria e mantido às expensas dos particulares, não se enquadra nessa hipótese: não há ociosidade que prejudique o município, tampouco omissão do proprietário quanto à função social de sua propriedade.
3. O panorama jurisprudencial
A questão já se encontra consolidada em diversos tribunais estaduais, com destaque para precedentes reiterados do Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul (TJMS), firmados em ações declaratórias/anulatórias de débito fiscal, mandados de segurança, execuções fiscais e exceções de pré-executividade.
A tese sedimentada pode ser assim resumida: (i) quando a infraestrutura do loteamento fechado é custeada com recursos privados, sem contrapartida do Poder Público, a hipótese de incidência do IPTU deve corresponder à alíquota mínima aplicável aos imóveis não edificados, sendo ilegal a incidência de alíquotas progressivas; e (ii) o lote de condomínio fechado já cumpre sua função social diante da própria existência do empreendimento, de modo que a aplicação da alíquota máxima sobre o imóvel constitui exercício indevido de poder extrafiscal sobre atividade para a qual o ente público não concorreu. "[...]
A infraestrutura do loteamento foi realizada com recursos particulares, sem contrapartida do poder público, sendo motivo para a hipótese de incidência do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU no percentual de 1% (um por cento) e não a incidência de alíquotas progressivas.
O lote de um condomínio fechado já cumpre sua função social diante da existência do próprio empreendimento, de modo que ilegal a aplicação de alíquota máxima sobre o imóvel." (TJMS. Apelação Cível n. 0809855-90.2019.8.12.0002, Dourados, 4ª Câmara Cível, Rel. Des. Júlio Roberto Siqueira Cardoso, j. 11/03/2020) No mesmo sentido, entre outros, os julgados proferidos na Apelação/Remessa Necessária n. 0804568-94.2016.8.12.0021 (Três Lagoas, 1ª Câmara Cível, Rel. Des. Geraldo de Almeida Santiago, j. 13/12/2020) e na Apelação Cível n. 0802696- 57.2023.8.12.0002 (Dourados, 1ª Câmara Cível, Rel. Des. João Maria Lós, j. 09/12/2024), cujas ementas constam da íntegra nos autos respectivos. "[...]
Com a aprovação do condomínio fechado, com respectivos melhoramentos integralmente custeados por recursos privados, pelos próprios condôminos que possuem propriedade no empreendimento, pressupõe-se que o Poder Público entendeu pela caracterização da função social da propriedade e o atendimento integral dos requisitos insertos nos arts. 4º e ss. da Lei nº 6.766/79, de modo que sequer se poderia falar, por exemplo, na vinculação de receitas públicas para instalação de esgoto e vias com asfalto dentro do loteamento fechado.
O lote de um condomínio fechado já cumpre sua função social diante da existência do próprio empreendimento, de modo que é irregular a aplicação de alíquota máxima sobre o imóvel, sob pena de se conceder ao ente público um poder extrafiscal sobre atividade a qual não concorreu." (TJMS. Apelação Cível n. 0802008-95.2023.8.12.0002, Dourados, 3ª Câmara Cível, Rel. Des. Marco André Nogueira Hanson, j. 11/07/2024)
O mesmo entendimento tem sido aplicado tanto em ações de conhecimento (declaratórias/anulatórias de débito fiscal cumuladas com repetição de indébito) quanto em sede de execução fiscal, via exceção de pré-executividade — reconhecendo-se, inclusive, a nulidade da Certidão de Dívida Ativa lastreada na alíquota progressiva indevidamente aplicada — e em mandados de segurança, quando a ilegalidade for demonstrável de plano por prova pré-constituída, sem necessidade de dilação probatória.
4. Conclusão
A aplicação de alíquotas progressivas de IPTU a lotes urbanos não edificados situados em loteamentos e condomínios fechados, cuja infraestrutura tenha sido integral e exclusivamente custeada por recursos privados, carece de amparo legal. A exigência viola tanto a literalidade do art. 32, § 1º, do CTN — e das normas municipais que reproduzem sua lógica — quanto a própria finalidade extrafiscal do instituto, que é induzir o cumprimento da função social da propriedade já plenamente atendida nesses empreendimentos pela iniciativa privada.
A jurisprudência do TJMS caminha de forma consolidada nesse sentido, reconhecendo aos proprietários o direito à aplicação da alíquota mínima de IPTU prevista para imóveis não edificados, bem como à repetição dos valores eventualmente pagos a maior, seja pela via da ação declaratória/anulatória, do mandado de segurança ou da exceção de pré-executividade em sede de execução fiscal.
Trata-se de tema que tende a ganhar ainda mais relevância à medida que se expande, nos grandes centros urbanos, o modelo de loteamentos e condomínios fechados — reforçando a necessidade de que os municípios revisem seus critérios de lançamento do IPTU progressivo à luz da origem, pública ou privada, da infraestrutura que efetivamente sustenta cada empreendimento.
(*) Walker Araújo é pós-graduado em Direito Tributário pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (IBET) e em MBA em Gestão Tributária pela Trevisan Escola Superior de Negócios. Foi Conselheiro e Vice-Presidente da 3ª Seção do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais – CARF, no período de 2015 a 2023. Atua como Professor Titular de Direito Tributário, Direito Administrativo e Direito Econômico e Financeiro na Universidade Anhanguera-Uniderp.
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