Royalties do petróleo: riqueza nacional ou local?
O Supremo Tribunal Federal finalmente começou a julgar, após treze anos, as ações que discutem a constitucionalidade da Lei 12.734/2012, norma que alterou os critérios de distribuição dos royalties do petróleo entre Estados e municípios produtores e não produtores. O tema envolve bilhões de reais, interesses federativos profundos e uma questão constitucional de primeira grandeza: a quem pertencem, em essência, as riquezas oriundas da exploração do petróleo brasileiro?
A controvérsia surgiu quando o Congresso Nacional aprovou uma nova sistemática de repartição dos royalties e das chamadas “participações especiais”, reduzindo a concentração de receitas nos Estados produtores – especialmente Rio de Janeiro, Espírito Santo e São Paulo – e ampliando a parcela destinada aos demais entes federativos. Poucos meses depois, em 2013, a ministra Cármen Lúcia concedeu liminar suspendendo os efeitos centrais da lei, decisão cautelar que permaneceu vigente por mais de uma década sem julgamento definitivo do mérito.
Os Estados produtores sustentam que os royalties possuem natureza eminentemente compensatória. Baseiam-se no artigo 20, §1º, da Constituição Federal, segundo o qual Estados e municípios têm direito à participação no resultado da exploração de petróleo “no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva”. Argumentam que a atividade petrolífera gera impactos ambientais, urbanos, sociais e econômicos diretos, justificando uma compensação financeira diferenciada. Alegam ainda que a mudança abrupta das regras violaria o pacto federativo, a segurança jurídica e expectativas legítimas construídas ao longo de décadas.
De outro lado, os Estados não produtores defendem que o petróleo é bem da União e patrimônio nacional, não pertencendo exclusivamente às unidades federativas confrontantes. A exploração ocorre em benefício de toda a coletividade brasileira, razão pela qual a riqueza dela decorrente não deveria ficar concentrada em poucos entes da Federação. Essa tese enfatiza os princípios constitucionais da solidariedade federativa, da redução das desigualdades regionais e da repartição equitativa das receitas públicas.
É justamente nesse contexto que ganhou destaque a atuação da procuradora-geral do Estado de Mato Grosso do Sul, Ana Carolina Ali Garcia, cuja sustentação oral no Supremo apresentou, de forma técnica, clara e firme, os fundamentos constitucionais em defesa de uma distribuição mais equilibrada das receitas petrolíferas. Ao enfrentar a tese de que os royalties teriam natureza exclusivamente indenizatória, a procuradora sintetizou com precisão o núcleo jurídico da controvérsia ao afirmar: “O fato gerador dos royalties é o faturamento obtido com a exploração do petróleo e gás natural, e não os eventuais danos provocados pela atividade”.
A observação é relevante porque desloca o debate da lógica puramente compensatória para a dimensão patrimonial e federativa da exploração econômica de um recurso natural pertencente à União. Se os royalties decorrem diretamente da receita obtida com a exploração de um bem nacional, sua repartição pode – e talvez deva – observar critérios distributivos mais amplos, compatíveis com os objetivos constitucionais de redução das desigualdades regionais e fortalecimento do pacto federativo cooperativo.
Entendo ser juridicamente defensável – e politicamente razoável – afirmar que os royalties não podem ser tratados apenas como compensação local. Embora exista, sem dúvida, um componente compensatório, sobretudo pelos impactos suportados pelos entes produtores, os royalties também representam uma receita derivada da exploração de um recurso natural pertencente à União e, portanto, à coletividade nacional. O artigo 20 da Constituição não impõe concentração absoluta dessas receitas; ao contrário, abre espaço para o legislador definir critérios distributivos compatíveis com o federalismo cooperativo.
É justamente nesse ponto que se insere a posição de Estados como Mato Grosso do Sul. Sem litoral e distante da produção petrolífera marítima, Mato Grosso do Sul integra o grupo de entes que defendem uma distribuição mais equilibrada das receitas do petróleo. O argumento central é simples: a riqueza gerada por um recurso natural estratégico da União deve servir ao desenvolvimento nacional como um todo, contribuindo para reduzir desigualdades regionais históricas e ampliar a capacidade de investimento dos Estados menos favorecidos pela geografia econômica do petróleo.
Há também um aspecto institucional preocupante nessa controvérsia. A permanência, por treze anos, de uma liminar monocrática suspendendo lei aprovada pelo Congresso Nacional expõe uma distorção no funcionamento do controle de constitucionalidade brasileiro. Medidas cautelares existem para enfrentar urgências temporárias, não para substituir indefinidamente o julgamento definitivo do Plenário. Ainda que tenham ocorrido tentativas de conciliação política entre os entes federativos, como alegou a ministra relatora, a demora excessiva compromete a segurança jurídica, perpetua desequilíbrios distributivos e amplia a percepção de hipertrofia decisória individual dentro do Supremo.
O julgamento que agora se inicia transcende a disputa financeira entre Estados ricos e pobres. O STF terá de decidir qual modelo de federalismo deseja prestigiar: um federalismo patrimonialista, concentrador de receitas estratégicas em poucos entes, ou um federalismo cooperativo, fundado na ideia de que riquezas nacionais devem irradiar benefícios para toda a Federação. A resposta terá impacto não apenas sobre os royalties do petróleo, mas sobre a própria concepção constitucional de solidariedade federativa no Brasil.
(*)André Borges, advogado e professor de direito constitucional.
